防范化解金融風險特別是防止發生|金融風險的防范與法律制度的完善

更新時間:2020-12-12 來源:財經金融 點擊:

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各位朋友,女士們,先生們:
非常高興出席這次由國務院發展研究中心金融研究所舉辦的中國金融改革高層論壇。本屆論壇確定的主題“金融創新與風險防范”,我認為很好、很有意義。創新是金融業持續發展永不衰竭的動力,是金融業生命所系的必然趨勢。無論是50年代以現代養老基金創立為起點的機構投資者的興起,60年代信用卡的誕生,還是70年代包括歐洲美元、歐洲債券在內的多項創新的問世,乃至80年代以后新一輪金融自由化浪潮中各種金融衍生工具和金融混業產品的出現,可以說20世紀整個世界金融業興衰得失的歷史,就是一部金融創新跌宕起伏的歷史。當然,由于創新的不確定性,金融制度、機構、市場、產品和服務等方面的每一次創新,金融機構在獲得豐厚回報、金融業在得到較快發展的同時,也帶來了新的金融風險。中國金融業在創新過程中也不例外。因此,如何處理好金融創新與風險防范之間的關系,達到二者之間的平衡,實現金融創新與風險防范的良性互動,始終是擺在監管部門和各類金融機構面前的一個重要課題。金融法律制度既是對金融機構、金融業務主體和金融業務法律關系進行規范和調整的制度安排,也是對金融監督管理者自身行政行為進行規范和約束的制度安排。金融立法的最根本目的就是規范和調整金融監督管理者、金融機構、金融機構客戶之間的法律關系,強調對金融機構客戶合法權益的保護,通過在政府失靈的領域強化監督管理,發揮市場在金融發展中的主導作用,實現金融管制與市場自律間的平衡和協調發展。有市場就會有風險,有金融市場就會有金融風險。因此,金融立法的主旨并不是要消滅所有的金融風險,而是要將金融風險控制在金融監督管理者可容忍的范圍和金融機構可承受的區間內。正是在這個意義上講,金融風險的防范、控制和化解離不開金融法律制度的建立健全和有效執行。這里我想就在金融創新這個大背景下,從完善金融立法這一側面,談一談我國金融風險的防范問題。希望得到與會代表的指正。
一、中國目前的金融風險狀況
金融風險作為金融機構在經營過程中,由于宏觀經濟政策環境的變化、市場波動、匯率變動、金融機構自身經營管理不善等諸多原因,存在的在資金、財產和信譽遭受損失的可能性,有各種類型的劃分。如經營性風險、制度性風險,宏觀風險,微觀風險等。巴塞爾銀行有效監管的核心原則,將金融風險劃分為了8類,包括信用風險、市場風險、操作風險、流動性風險和法律風險等。無論按照哪種分類標準,總的看,近幾年我國金融風險呈整體下降趨勢,但潛在的風險仍然較大,金融機構面臨的一些風險不容樂觀。我認為,目前中國金融體系中有三類風險比較突出。
一是信用風險仍然是中國金融業面臨的最主要風險。貸款和投資是金融機構的主要業務活動。貸款和投資活動要求金融機構對借款人和投資對象的信用水平做出判斷。但由于信息不對稱的存在,金融機構的這些判斷并非總是正確的,借款人和投資對象的信用水平也可能會因各種原因而下降。因此,金融機構面臨的一個主要風險就是交易對象無力履約的風險,即信用風險。在經營過程中,如果金融機構不能及時界定發生問題的金融資產、未能建立專項準備金注銷不良資產,并且未及時停止計提利息收入,這些都將給金融機構帶來嚴重的問題。
從賬面上看,近幾年我國銀行類金融機構的資產質量趨于好轉,不良貸款的絕對量和相對水平都呈現下降趨勢。這與監管部門強化監管和金融機構自身深化改革、加強內部管理的努力分不開。但也要看到,不良資產的下降與我國新一輪經濟擴張中貸款增幅比較大也有很大關系。例如,2003年和2004年,全部金融機構人民幣新增貸款分別達到2.74和2.26萬億元。并且,相對于國際銀行業的通行標準,目前我國銀行類金融機構的不良資產率也仍然很高,2004年底主要商業銀行的不良貸款比率為13.2;絕大多數商業銀行的資本充足率仍未達到8的法定監管要求。
在對目前我國金融機構面臨的信用風險狀況進行判斷時,一個值得密切關注的問題是近年來房地產貸款的大幅度增長。我國房地產市場的發展與房改有直接關系。我國的房改是上個世紀末啟動并在近年基本完成的。居民住房抵押貸款是房改后出現的新生事物。與傳統的貸款相比,房地產貸款的收益比較穩定,銀行發展這項業務的積極性很高。因此,房地產貸款增長速度快,有其合理的一面。但也要清醒地看到,目前我國房地產貸款業務還沒有經過業務開展時間和經濟周期變動的考驗。由于我國銀行開展房地產貸款業務剛起步幾年,所積累的數據尚不足以看出中長期的違約率水平;并且現在我國經濟正處于新一輪擴張期,經濟景氣的上升,也部分掩蓋了房地產貸款業務隱含的風險。要知道,就像潮汐,經濟景氣狀況總有發生變化的時候。一旦經濟進入下調期,房地產貸款違約率水平可能就會上升。因此,不能對目前看似蒸蒸日上的房地產信貸業務過于樂觀。在此方面,我們要吸取日本房地產泡沫的教訓。日本的房地產泡沫破裂以后


        ,銀行呆壞賬大幅度上升,并進一步拖累證券市場,再加上日元升值的因素,使得日本經濟步入了長達十多年的低迷期。作為發展中國家,我國一直非常強調經濟持續、穩定、快速、健康發展。如果在這方面出現問題,不說十幾年,就是只有幾年的衰退期或低迷期,都將給整個經濟帶來巨大損失。
除銀行類金融機構面臨很高的信用風險外。近幾年我國證券類金融機構面臨的信用風險也日益突出,相當部分證券公司的資產質量低下。最近已發生多起證券公司因資不抵債被接管的案件,中央銀行不得不為此動用再貸款償還被接管公司對個人債權人的債務。所以,我們對金融業面臨的信用風險始終不能掉以輕心。信用風險仍然是目前我國金融業面臨的最主要風險。
二是操作風險多發是我國金融業風險中的一個突出特征。按照巴塞爾委員會的界定,金融機構面臨的操作風險:一是來自信息技術系統的重大失效或各種災難事件而給金融機構帶來的損失;二是源于內部控制及公司治理機制的失效,金融機構對各種失誤、欺詐、越權或職業不道德行為,未能及時做出反應而遭受的損失。從近幾年我國金融業暴露出的有關操作方面的問題看,源于金融機構內部控制和公司治理機制失效而引發的操作風險占了主體,成為我國金融業面臨風險中的一個突出特征。對近兩年金融機構發生的各類案件分析表明,所造成的損失主要來自于由管理層腐敗、內部工作人員違規行為以及金融詐騙等。
近來金融系統尤其是商業銀行各類案件頻發,其原因在一定程度上是由于銀行深化內部改革,強化對業務運作流程的監控,造成過去隱蔽較深的案件較為集中地暴露所致,但無論是陳案還是新發,都反映了我國金融業中操作風險相對較高的事實。這與我國建立現代金融企業制度的戰略目標極不相符。不斷暴露出的操作風險,不僅使金融機構遭受了巨大財產損失,而且也嚴重損害了我國金融機構的信譽。如最近金融系統暴出的幾個重大案件,都對我國金融業在國內外的信譽造成了較為嚴重的負面影響。
三是跨市場、跨行業金融風險正成為我國金融業面臨的新的不穩定因素。近兩年,隨著金融業并購重組活動的逐漸增多以及金融業分業經營的模式在實踐中逐步被突破,跨市場、跨行業金融風險正成為影響我國金融體系穩定的新的因素。目前跨市場、跨行業金融風險主要集中在以下兩方面:一是目前已經出現了多種金融控股公司組織模式,既有中信公司這一類的以事業部制為特征的模式,也有銀行設立證券經營機構和基金管理機構這一類的以金融機構為母公司的模式,還有以實業公司為母公司下屬金融性公司的模式。從母公司的視角來看,上述金融控股公司提供的產品既涉及銀行產品,也涉及證券產品。但由于對金融控股公司缺乏有效和全方位的監管,存在著金融產品損害消費者(投資者)利益、內部關聯交易以及集團內一個公司的金融風險傳導至其他公司甚至整個集團等諸多風險隱患問題。二是銀行、信托、證券、保險機構在突破分業經營模式過程中,不斷推出的各種橫跨貨幣、資本等多個市場的金融產品或工具隱含的風險。如銀行推出集合委托貸款業務和各類客戶理財計劃等等。
人民銀行最近防范和處置系統性金融風險的實踐表明,跨市場金融風險有上升趨勢,尤其表現在以實業公司為基礎建立起來的金融控股公司或準金融控股公司所實施的資本運作方面。由于橫跨產業和金融兩個領域,涉及銀行、證券、信托、保險等多個金融部門,資本運作形成了“融資——購并——上市——再購并——再融資”的資金循環鏈條,運營中存在著巨大的風險。由于起點和終點都是金融部門的融資,一旦資金鏈條斷裂,各金融機構往往是最大的受害者。如不久前所謂幾家某某系出現的問題,不僅眾多股票投資人受到傷害,造成股市的波動,而且相關金融機構也遭受了巨大損失,已威脅金融體系的穩定。
勿容置疑,目前金融創新正在成為金融業謀求發展、增加效益、提高競爭力的有效途徑。但是,在金融外部生態環境和金融機構業務經營模式正經歷重大變化的情況下,與金融創新有關的新產品和新業務在各金融機構之間也帶來了風險的相互傳遞。這里需要關注的一個案例是委托理財業務。這也正是目前銀行、證券、信托和保險等金融機構大力拓展的業務。盡管不同的金融機構對于委托理財業務有不同的稱謂,也有不同的業務規則,但“委托理財”中的“財”既投資于股票市場,又投資于外匯市場,還投資于銀行間債券市場這一事實本身即說明委托理財業務或產品屬于一種跨市場的金融產品。從最近處置部分高風險證券機構的案例中發現,證券公司從事委托理財業務所導致的巨額虧損,正是導致這些機構資不抵債的一個重要原因。由于證券公司廣泛參與了貨幣市場,證券公司的風險無疑會傳遞給其他市場參與者。這里當然不是要否定委托理財業務,而是想從這一個側面說明,各種跨市場的金融產品所隱含的金融風險,正實實在在地來到了各金融機構面前。
二、從金融法制的視野看我國金融風險的成因
我國金融體系中各種高風險是多年積累起來的,是國民經濟運行中各種矛盾的綜合反映。經濟體制的轉軌,社會環境的變化,金融體制的不適應,監管手段的落后,以及金融法律制度的不完善等,都是造成我國金融體系中存在高風險的原因。對此,理論界和實際部門都有過很多研究和分析。這里,我著重從金融法制的角度,具體談一談我國金融風險尤其三大風險比較突出的原因。
我們知道,金融法律制度在本質上是一種工具,調整著金融監督管理者、金融機構、金融產品當事人之間的各種關系。金融法律制度除了規范法律關系這一功能外,還具有懲罰、鼓勵或禁止、引導等多種功能,從經濟學意義上講就是一種可期待的利益或可預期的損失。改革開放以來,我國的金融法制建設取得了很大的成績,建立了以《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《證券法》、《保險法》等以規范金融監督管理行為、規范金融經營主體和經營行為為主要內容的基本金融法律制度。而在行政法層面上,又有《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》等法律約束金融監督管理者的行政行為。在民商法律層面,也有《票據法》、《擔保法》、《公司法》等法律規范民商事行為。
但是,也應當看到,目前的金融法律制度是在發展新興市場和經濟體制轉軌過程中制定的。面對著我國金融體制改革的深入、金融業對外開放進程的加快以及金融業自身創新動力的日益增強,現行的金融法律制度安排已經難以適應變化著的金融業的需要。尤其是需要跳出金融的框架全面審視我國金融業賴以生存和發展的基礎法律生態環境,同時強化對金融創新(包括體制創新、機構創新和產品創新等)的法律關系研究。當前,我國金融體系中存在一些高風險尤其比較突出的三類金融風險,在很大程度上與一些法律制度的缺失或不協調有關。具體表現在:
一是有關征信管理法規的缺失,影響了征信業的發展和金融機構對借款人信用狀況的評估。通俗地講,征信就是收集、評估和出售市場經營主體的信用信息。征信體系是為解決金融市場交易中的信息不對稱而建立的制度。隨著經濟活動日趨復雜化,金融機構越來越需要依賴專門的征信部門或借助于社會征信機構,來加強對借款人信用狀況的調查和分析。長期以來,我國一直未把征信體系的建設提到議事日程。近幾年,我國現代征信體系的建設開始起步。對企業和個人的征信,由于直接涉及到公民隱私和企業商業秘密等問題,是一項法律性很強的工作。但在我國現有的法律體系中,由于尚沒有一項法律或法規為征信活動提供直接的依據,由此造成了征信機構在信息采集、信息披露等關鍵環節上無法可依,征信當事人的權益難以保障,嚴重影響了征信業的健康發展,進而造成我國金融機構對借款人信用狀況的評估處于較低水平。企業或個人在金融交易活動中存在多頭騙款、資產重復抵押、關聯擔保等違規行為,未能被相關金融機構及時識別而導致資產損失,與我國征信體系建設的滯后有很大關系。
二是現行企業破產法律制度的嚴重滯后,非常不利于金融機構保全資產。企業破產法律框架下對金融機構債權人的保護程度,直接關系到金融企業資產的安全狀況。當前企業破產法律制度主要包括:適用于全民所有制企業的《企業破產法(試行)》、適用于其他企業法人的《民事

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