【稅費改革新政】稅費改革、村民自治與強干弱支----歷史的經驗與現實的選擇

更新時間:2021-05-21 來源:經驗信息 點擊:

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        稅費改革、村民自治與強干弱支----歷史的經驗與現實的選擇
并稅式改革與“黃宗羲定律”
近年來“農民負擔”問題日益成為決策層、理論界和社會大眾關注的對象。而“減負”年年講,“負擔”逐年增,已成為我國經濟繁榮中搶眼的暗點之一。為此人們從純財政角度提出并實踐了許多對策,如絕對量控制、負擔率控制、發放負擔卡、壓縮財政開支等等,而“并稅除費”的征收方式改革則似乎是人們講得最多的,一些論者還稱之為治本之策。
我是贊成在一定條件下“并稅除費”的,因為當前“稅輕費重”之弊的確十分突出。但應當強調的是:“并稅除費”決不是治本之策,而且如無其他改革配合,它的“治標”效果也不能期望太高,甚至在某種制度環境下它的中長期效果可能是適得其反的。在這方面,我國歷史上的教訓不少,財政史上所謂的“黃宗羲定律”就很發人深省。
被稱為中國“啟蒙思想家”的明清之際大儒黃宗羲,在那個錦衣衛、東西廠的特務政治和“清歌漏舟之中,痛飲焚屋之內”的痞子世風葬送了明王朝、儒生們的抗清也已完全失敗后,痛定思痛,不僅對明王朝而且對整個傳統體制都進行了深刻反思。他以“天下為公”的儒家信條為武器,不僅對專制君主制,而且對秦以來兩千年間的“法制”、政治上的內外朝之制、科舉選官及胥吏之制、軍事上的兵志與方鎮之制、經濟上的土地制度與賦役制度、以及后宮宦官制度、學校制度等,都進行了系統的評論。其中,他批判一條鞭法而要求恢復賦役分征,似乎顯得頗為“保守”。但只要我們不抱有越晚近的東西越“進步”的先入之見,就應當承認他的批判是極有洞見的,而且他的評論實際上遠遠超出一條鞭法本身,對傳統帝國千年以來“農民負擔問題”及其解決方法的根本缺陷,也堪稱認識深刻。他的這些話對我們今天面臨的同類問題,也不無啟示意義。
包括一條鞭法在內的歷代“并稅式改革”,連同“易知由單”這樣的配套措施,在中國歷史上都是屢屢出現。由于我國傳統賦役歷來就有“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無底洞”的弊病,而在專制王朝費用剛性增長的條件下,財政安排只能“量出制入”而不能“量入為出”。為克服胡征亂派之弊、減少稅收中途流失和官吏層層貪污中飽,并稅—除費—簡化稅則,就成為主流的改革思路。僅在明清兩代,便搞過“征一法”、“一串鈴”、“一條鞭”、“地丁合一”等等。其宗旨都是要求把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅(賦、役)“悉并為一條”,“一切總征之”。并同時下令不得再征他費,往往還給農民發放“易知由單”(法定稅目表),允許農民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派。
一般說來,上述改革大都可以在短期內使“向來叢弊為之一清”。然而它的中長期效果卻無例外地與初衷相反。原因很簡單:原來稅種繁多時雖有官吏易于上下其手之弊,但這些稅種包括了能夠“巧立”的一切“名目”,也使后來者難以再出新花樣。如今并而為一,諸名目盡失,恰好為后人新立名目創造了條件。時間稍移,人們“忘了”今天的“正稅”已包含了以前的雜派,一旦“雜用”不足,便會重出加派。黃宗羲精辟地把它總結為“積累莫返之害”,他說:
  唐初立租庸調之法,有田則有租,有戶則有調,有身則有庸。租出谷,庸出絹,調出繒纊布麻,……楊炎變為兩稅,人無丁中,以貧富為差。雖租庸調之名渾然不見,其實并庸調而入于租也。相沿至宋,未嘗減庸調于租內,而復斂丁身錢米。后世安之,謂兩稅,租也,丁身,庸調也,豈知其為重出之賦乎?使庸調之名不去,何至是耶!故楊炎之利于一時者少,而害于后世者大矣。有明兩稅,丁口而外有力差,有銀差,蓋十年而一值。嘉靖末行一條鞭法,通府州縣十歲中,夏稅、秋糧、存留、起運之額,均徭、里甲、土貢、雇募、加銀之例,一條總征之。使一年而出者分為十年,及至所值之年一如余年,是銀力二差又并入于兩稅也。未幾而里甲之值年者,雜役仍復紛然。其后又安之,謂條鞭,兩稅也,雜役,值年之差也。豈知其為重出之差乎?使銀差、力差之名不去,何至是耶!故條鞭之利于一時者少,而害于后世者大矣。萬歷間,舊餉五百萬,其末年加新餉九百萬,崇禎間又增練餉七百三十萬,倪元璐為戶部,合三餉為一,是新餉練餉又并入于兩稅也。至今日以為兩稅固然,豈知其所以亡天下者之在斯乎!使練餉、新餉之名不改,或者顧名而思義,未可知也?!岛?!稅額之積累至此,民之得有其生者亦無幾矣。
這意思是說:唐初的租庸調制度本來分為土地稅(即“租”,征收谷物)、人頭稅(“庸”,征收絹)和戶稅(“調”,征收麻布)。晚唐楊炎改革為兩稅法,全都以貧富(即占有土地的多少)為標準來征收,雖然沒有了戶稅和人頭稅的名目,其實這兩項征收已經并入了土地稅中。相沿至宋朝,一直沒有從中減去戶稅和人頭稅,然而卻在此之外重又開征新的人頭稅目(“丁身錢米”)。后人習以為常,認為“兩稅”只是土地稅,“丁身”才是戶稅和人頭稅,其實那是重復征收的。如果當初不把庸、調之名目取消,何至于此?所


        以楊炎的稅制改革一時有小利,卻給后世留下大害。到明代,在兩稅、丁口稅之外,又征勞役(力差)和代役租(銀差),本來是十年輪一次的。嘉靖末年改革為一條鞭法,把兩稅、丁口、差役和各項雜派全都歸并到一起征收,原來每十年中輪值一年的差役負擔,如今分攤到十年里征收了。這實際上是把銀、力二差又歸并到了兩稅中。但不久每到輪值之年,各種雜役又紛紛派了下來。后人習以為常,認為“條鞭”只是兩稅,而雜役則是該著輪流當差的,誰知道那也是重復征收的?如果當初不取消銀差、力差的名目,何至于此?所以一條鞭法也是一時有小利,卻給后世留下大害。到明末,朝廷又先后加派舊餉(遼餉)500萬兩,新餉(剿餉)900萬兩和練餉730萬兩。戶部尚書倪元璐要改革,又把三餉歸并為一,實際上是把這些雜派又并入了正稅(“兩稅”)。如今(黃宗羲寫作時的清初)人們以兩稅之征為理所當然,豈知其中包含的三餉加派正是導致明朝滅亡的原因之一!設若三餉之名目不改,人們或許還會顧其名思其義,知道這是稅外的加派,以后再加不得了。天哪!這樣每改革一次,負擔就加重一層,老百姓還有生路嗎?
就這樣,歷史上每搞一次“并稅”改制,就會催生出一次雜派高潮?,F代有史學家把這“黃宗羲定律”用公式表示,即:
兩稅法=租庸調 雜派
  王安石免役錢法=兩稅法 雜派=租庸調 雜派 雜派
  一條鞭法=王安石稅法 雜派=兩稅法 雜派 雜派=租庸調 雜派 雜派 雜派
  倪元璐稅法=一條鞭法 雜派=王安石稅法 雜派 雜派=兩稅法 雜派 雜派 雜派=租庸調 雜派 雜派 雜派 雜派地丁合一=……=租庸調 雜派 雜派 雜派 雜派 雜派
  通式:=a nx。式中為經過n次改制之后的新稅額,a為原始稅額,x為雜派,n為改制次數。顯然,這是個累進的算術級數。
正是出于對這一“定律”的恐懼,明清時的一些縣志作者便在《賦役志》之類章節里把過去已經歸并的各種雜派名目不厭其煩地列出,并告戒“后之好事者切勿輕言歸并稅則,以貽后患”。
黃宗羲對這類改革的看法也許比我們今天的一些評論更為深刻。正如今天人們常說軍機處之類措施“根本解決了相權問題”一樣,人們往往也說地丁合一之類措施“根本解決了”力役或人丁負擔等問題。但研究者很快發現早在宋代“攤丁入畝趨勢已普遍出現”,錢物代役更是漢朝的“算賦”、晉代的戶調、唐朝的丁庸和宋代的免役錢等多次實行過的。而清代的攤丁入畝也不過是明代一條鞭法的又一次重復,因而有“清代一條鞭法”之說。實際上,力役或人丁負擔不久又在合并后的“地丁銀”之外重復出現,到晚清、民國時,“地丁屬地,差徭屬人”又成了各地的常規。因此,“黃宗羲定律”實際上是專制王朝時代的又一個怪圈。
從并稅改制到又一次雜派高潮的“周期”,與所處王朝盛衰階段有明顯關系。王朝治世吏治相對清明時,這一周期較長,改制的積極效果也持續較久。王朝衰世吏治腐敗,周期就會大為縮短。唐初租庸調并徭役為丁庸,維持了較長時間,但唐中晚期的兩稅法就衰敗得非常之快。僅十年左右時間,弊端即已叢生。正如陸贄所說,兩稅本以大歷以來農民負擔最重的一年為標準,把大量臨時雜派并入其中,而本來這些雜派財政如果好轉是有可能減免的。如今并入常稅,已是“采非法之權令以為經制,總無名之暴賦以立恒規”。然而很快,兩稅之外又出現了“急備、供軍、折估、宣索、進奉”等等臨時加派,成為經常的附加稅。而且代役稅已并入兩稅,很快又另有以召雇為名的征役,以和市為名的科配。陸贄認為這都是并稅改制惹的禍。上引黃宗羲的話也表明,從一條鞭到倪元璐稅改,并稅引發新雜派潮的周期越來越快了。
當然,以“黃宗羲定律”來完全否定并稅式改革是不對的。在歷史的局限下沒有別的辦法,這種改革至少可以起到頭痛醫頭、腳痛醫腳的一時之效,連這樣的改革都不搞就真是因循守舊了。兩稅法、一條鞭歷史上都算是成功的。史家往往把陸贄這樣的人視為保守派(黃宗羲有“啟蒙思想家”的大名,人們就不太說他),這也不能算錯。關鍵的問題在于:并稅式改革可以搞,但光有這樣的改革是不夠的。公民作為納稅人的權利如果長期受到忽視,如果他們總被視為“耕田奉上之草民”,那么任何單純的“稅改”都不能根本解決問題。
1995—1997年間筆者在一些農村稅改試點縣已經看到那種“積累莫返之害的苗頭。而當時一位鄉鎮官員的話給我印象很深,他說:“并稅改革的確好,過去那些統籌、攤派什么的,農民要就是不交,你還真沒辦法。如今一合并成皇糧國稅,農民再不交那就是抗稅了,我就好派出警察去抓人啦!”如果這樣的想法成為實行“并稅”的出發點,其危害可以想見。
因此我認為,在其他改革(尤其是鄉村民主、村民自治改革)不能配套的情況下,并稅式改革是有一定風險的。即使從治標的角度講,絕對量控制(定死征收的絕對額而多年不變,不搞什么“農民收入的百分之幾”之類軟性的相對指標,財政上厲行“量入為出”而杜絕“量出制入”)也比并稅式改革更重要。能控制住絕對量,再用并稅式改革來防止征收額流失才有意義。而如今有時并稅式改革卻是作為絕對量控制難以指望條件下的對策,這就難以避免“黃宗羲定律”的陷阱了。
治標與治本:
農民的公民義務與權利
提出“黃宗羲定律”問題并不是說稅費制度改革可以不搞,而是說必須從農民問題乃至中國改革的全局問題來考慮這一改革。應當看到:
第一,稅費改革是當前必須的、符合我國改革總體方向的一大措施,但不宜提“治本之策”。因為總的來講,這種“并稅除費加返還”式的改革仍是我國歷史上從租庸調到地丁銀無數次類似改革的又一輪,即仍屬傳統框架內的改制。它離現代社會或發達市場經濟社會的農業稅制還差得很遠。
現代稅制的特點很多,其本質無非兩條:
一是消除“身份性貢賦”色彩,實行公民權利平等基礎上的非身份性稅法,無論是所得稅、資產稅、遺產稅等等都應有一定之規。對公民個人來說最重要的是所得稅,而所得稅率累進制和低所得免稅線是現代社會的通例。但按這個原則,我國相當一部分農民就幾乎不應成為征稅對象。而按現行稅費改革政策,改革后農業稅加特產稅兩項占農民收入的比重仍達15以上,與市民的所得稅義務相比仍具有“倒累進”的、身份性的色彩。北大盧鋒先生提出“農民免稅論”,認為第一農民收入很多達不到所得稅起征點,第二當前農業狀況已使土地從“資本”變成了社會保障手段,不能成為資本稅的對象。他的說法或許過于理想化,但卻是合乎邏輯的。我們現在或許還做不到這一點,但一定要有這種意識:只要現存稅制不能在統一的累進稅率面前對城鄉居民一視同仁,就不能說我們的稅改已經“治本”了。
二是現代稅制更重要的基礎是納稅人權利——義務統一原則。所謂“無代表,不納稅”,可以說是近代化變革的最重要起點。當年英法等國最早的國會并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國王必須就征稅問題與“納稅大戶”(后來隨民主的發展而演變為一切對國家有義務的公民之代表)協商而產生的。也正是在“無代表,不納稅”的基礎上形成的納稅人認同,使現代國家擁有比傳統國家更強的征稅合法性和更大的實際征稅能力。納稅問題的實質是公民與國家的關系問題,它表面上是個財政概念實際上卻是個政治范疇。本次稅改在社區公益收費問題上提出“一事一議”、村民自治的原則實際上也是基于這一點。但在“皇糧國稅”問題上與上述標準距離還很大。歸根結底,稅制改革的“治本”要取決于政治體制改革的突破。
必須強調的是,以上兩點都以城鄉公民一視同仁為原則,不涉及什么“工業反哺農業”、國家“保護”農民扶助農村的問題。發達國家,包括美國這樣號稱實行自由經濟反對歐洲型福利體制的國家,農民都是公民中受到特殊保護的一個群體,而且經濟學家一般認為,由于交易費用高、自然風險大、生產周期長、離散性供給和消費彈性小于供給彈性導致的“蛛網震蕩”等原因,在形式權利一視同仁的“公平市場”中農民也會處于弱勢,需要國家給予一定的照顧。但中國農民面臨的從來不是爭取照顧的問題(在農民人口比重如此之大的情況下恐怕也難以照顧)而是減少歧視的問題,不求“反哺”但求少取,不求“保護”但求準入,“形式權利一視同仁”這種在發達國家招致農民抗議的狀況,對中國農民來說已是夢寐以求了。
第二,就技術層面而言,本次稅費改革要注意的除了我以前談過的“黃宗羲定律”陷阱以外,還有以下幾個方面:
1、“百分率稅則”的可行性問題。我國歷史上所謂的什一而稅、十五稅一、三十稅一,都是時人對稅收總量的大致估計,實際操作起來由于國家沒有能力核實農戶的產量、收入,一般都只有按“硬指標”(丁、口、戶、地畝)定額征收,頂多粗略地再把丁、畝等劃個“三等九則、”“五等版薄”,這種劃分與農戶收入的實際變化也很難相關。而且由于鄉村吏治不好,這種劃等工作還容易被扭曲產生更大的問題。所以歷史上就存在著“五等戶、”“九則丁”逐漸被淡化、被更劃一的標準所取代的趨勢。因此當時一旦改革稅制,為避免征稅失控通常都采用絕對量控制的辦法。如晚唐“兩稅法”便規定以大歷年間實征額為限,清代地丁合一的原則是以康熙末年定額為準(“盛世滋丁永不加賦”)。而本次稅費改革的“兩個7”都是相對性指標,在當前“農民純收入”統計極不準確、“官出數字,數字出官”的情況下,沒有絕對量控制只有相對性指標恐怕

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